شورای امنیت سازمان ملل متحد در جریان هفته روان با تصویب قطعنامه ۲۸۲۲، مأموریت هیئت معاونت ملل متحد در افغانستان (یوناما) را برای یک سال تمدید کرد. متن این قطعنامه که هفته قبل نهایی شد، حاصل چند دور مذاکرات و چهار نسخه پیشنویس و نزدیک به سه ماه دیپلماسی است. در این قطعنامه چه تغییراتی آمده و پیامدهای آن برای بازیگران مختلف و مهمتر از همه برای مردم افغانستان چیست؟
درک دقیق از این قطعنامه به دلیلی مهم است که به ما کمک میکند توقعات خود را نسبت به تحرکات بعدی سازمان ملل متحد و کشورهای عضو آن واقعبینانه تنظیم کنیم. جریانهای افغانستان با درک دادوستدهای دیپلماتیک که در ملل متحد در قبال افغانستان صورت میگیرد، میتوانند راهکارهای خود را بطور آگاهانه و هوشمندانه بسنجند. هرچند این ماموریت از جانب شورای امنیت تصویب شد، اما در نهایت نتایج تلخ و شیرین آنرا مردم افغانستان متحمل خواهند شد.
پس این قطعنامه به جریانهای سیاسی، نهادهای مدنی و جامعه افغانستان در کل چه گفتنی دارد؟ این یادداشت مختصر متمرکز بر پاسخ به همین مسئله کلیدی است. پیش از ورود به جزییات، بیایید از یک پسزمینه کوتاه شروع کنیم.
پس زمینه قطعنامه ۲۸۲۲
کشورهای قدرتمند همواره از تریبونها و پلتفرمهای بینالمللی بهشمول سازمان ملل متحد به عنوان ابزار فشار بر یکدیگر استفاده میکنند. سه ماه قبل، بیجینگ و مسکو خواهان تمدید معمول و یکساله ماموریت یوناما بودند، و واشنگتن این فرصت را به یک تهدید بالقوه به خواست آنها تبدیل کرد. ایالات متحده پافشاری کرد که ماموریت باید صرف برای سه ماه تمدید شود تا دراین مدت کارکرد آن مورد ارزیابی قرار بگیرد. (در ادامه توضیح خواهم داد که امریکا از این ابزار فشار چگونه برای دستیابی به اهدف خود استفاده کرد).
این سه ماه فضای ابهام در خصوص آینده یوناما سبب شد تا جناحهای مختلف برداشتها و نارضایتیهای خود را نسبت به کارکرد یوناما مطرح کنند. در سطح داخلی افغانستان، انتقادات شدید و در مواردی هم متضاد بود. طالبان تمایل داشتند که فعالیتهای یوناما به بخشهای تخصصی و کمکهای بشردوستانه محدود بماند. در مقابل، سایر جریانهای سیاسی و اقشار جامعه افغانستان وظیفه اصلی یوناما را پیشبرد ماموریت سیاسی و راهاندازی گفتوگوهای ملی برای تعیین سرنوشت کشور تعریف کردند. از سوی دیگر، حامیان مالی یوناما به موضوع از زاویه اقتصادی و کارآمدی نگاه کردند. از نظر آنها هزینههای زیادی که برای بقای یوناما پرداخت میشود، با نتایج ملموس و دستاوردهای آن همخوانی ندارد. (این بخش را در یک یادداشت جداگانه بهطور مفصل توضیح دادهام).
چون تصمیمگیری در مورد آینده یوناما برای مردم افغانستان مهم بود، “فرآیند گفتوگو و چشمانداز افغانستان” (DVP) ــ بهعنوان یک ابتکار غیروابسته مستقر در انستیتوت مطالعات بینالمللی صلح کراک، دانشگاه نوتردام ــ سلسله مشورتهای وسیع را با دهها تن، شامل فعالان سیاسی و اجتماعی، کارشناسان سکتور خصوصی، زنان، جوانان، گروههای قربانیان، علما و دانشگاهیان در داخل و خارج از کشور انجام داد و حاصل این گفتگوها را در قالب یک یادداشت پالیسی به اعضای شورای امنیت ارائه کرد (ترجمه آن یادداشت اینجا قابل دسترس است).
این گفتوگوها آشکار ساخت که مردم افغانستان بهشدت از عملکرد فعلی یوناما ناراضی هستند، اما همزمان خروج آن را به ضرر خود میبینند. آنها شش پیشنهاد مشخص را مطرح کردند، از جمله: ایجاد ثبات در ماموریت از طریق تمدید یکساله آن، تمرکز پیشبرد ماموریت سیاسی و تسهیل گفتوگوهای ملی، و همچنین پر کردن کرسی خالی نماینده خاص (SRSG) توسط فردی توانمند که مجهز با دانش سیاسی و شناخت عمیق از فرهنگ افغانستان باشد.
اما شورای امنیت تا چه حدی به این صداهای واضح و مهم مردم افغانستان توجه کرده است؟ پاسخ این پرسش را میتوان بهوضوح از لابلای تغییرات اعمالشده در متن قطعنامه جدید برداشت کرد.
پنج مورد تغییر در متن قطعنامه امسال
بر اساس یک گزارش دیپلماتیک که روز یکشنبه هفته جاری نشر شد، تمرکز اصلی مذاکرات شورای امنیت را میتوانیم در پنج نکته کلیدی خلاصه کنیم. محور اول چانهزنیها، براساس خواست ایالات متحده، بر “واقعبینانه کردن ماموریت” و جابهجایی یک ابزار فشار جدید در قطعنامه بود. امریکا در ابتدا طرح تمدید ۹ ماهه، احتمال “غروب” یا بسته شدن کامل این ماموریت سیاسی در آینده، و راهاندازی یک ارزیابی جامع از کارکرد یوناما را روی میز گذاشت. سرانجام شورا توافق کرد که ماموریت برای یک سال تمدید شود، اما در مقابل سرمنشی سازمان ملل متحد تا مارچ ۲۰۲۷ یک “بازنگری استراتژیک” را به هدف افزایش موثریت و سازگاری با واقعیتهای فعلی انجام دهد.
محور دوم اختلافات به مکانیزم های تعامل با افغانستان مربوط میشد. کشورهای غربی که خود را مالک “روند دوحه” میدانند، بر گنجاندن نام این روند در متن قطعنامه و مشروطسازی هرگونه تعامل به تعهدات بینالمللی تاکید داشتند. اما روسیه خواهان حذف “روند دوحه” و ارتقای جایگاه ابتکارات منطقهای مانند “فرمت مسکو” بود.
در همین پاراگراف، به لزوم گفتوگوها میان جریانهای داخلی برای حل معضل افغانستان نیز اشاره شده بود – همان خواست محوری که در مشورتهای یاد شده منحیث دیدگاه مردم افغانستان برجسته شده بود. اما از اینکه امریکا و روسیه بالای مکانیزمهای بین المللی برای تعامل با افغانستان به نتیجه نرسیدند، چین در نقش قلمانداز (Penholder)، پاراگراف مکمل مربوط به نحوه تعامل بینالمللی و روند سیاسی داخلی را در نسخه نهایی حذف کرد.
اگرچه اصطلاح “حکومتداری فراگیر” هنوز در متن بهچشم میخورد، اما شورای امنیت آنرا رمزگشایی و تعریف نمیکند. برآیند مواضع کشورهای غربی و منطقه نشان میدهد که بازتاب تنوع جامعه در ساختار قدرت از نظر آنها موضوع قابل بحث است اما یک اولویت فوری نیست. آنچه معلوم است این است که در حال حاضر جامعه بینالمللی امیدی به احزاب کهنه سیاسی ندارد، بلکه به دنبال فضای رشد برای یک نسل جدید از بازیگران در داخل و خارج است.
محور سوم اختلافات بر سر ادبیات حقوق بشری قطعنامه بود. کشورهای دنمارک، بریتانیا و ایالات متحده خواهان تقویت مفاهیم حقوق بشری در متن جدید بودند؛ بهگونهای که رویکرد ادغام دیدگاه جنسیتی (Gender Mainstreaming) در تمام بندها و وظایف یوناما (مشابه قطعنامه ۲۶۲۶ سال ۲۰۲۲) تزریق شود. اما روسیه و پاکستان در برابر این طرح ایستادند و استدلال کردند که باید میان بخشهای مختلف مأموریت یوناما تعادل حفظ شود.
بلآخره، شورای امنیت به یک سازش تن داد و به جای ذکر واضح و مکرر واژههای حقوق بشری، صرفاً به ارجاع دادن به قطعنامههای پیشین “زنان، صلح و امنیت” و کنوانسیون رفع هرگونه تبعیض علیه زنان (CEDAW) اکتفا کرد. در دیپلماسی بینالمللی، پناه بردن به شماره قطعنامهها به جای ذکر مکتوب و صریح مفاهیم، میتواند عقبنشینی حساب شود.
محور چهارم مناقشات مرتبط است به نحوه توصیف طالبان. بیجینگ و مسکو پافشاری داشتند که از واژه “مقامات دیفکتو” استفاده شود، اما واشنگتن مخالفت کرد. بدیل پیشنهادی امریکا صرف واژه “طالبان” بود و این موقف را به دلیل نگرانی از مشروعیتبخشی این گروه توجیه کرد. در نهایت، شورا بر سر اصطلاح “مقامات ذیربط (relevant authorities)” توافق کرد که در قطعنامه های قبلی نیز آمده است.
اما تفاوت و نکته پنهان در جزئیات عبارات جدید است. در قطعنامههای پنج سال گذشته آمده بود که یوناما “در صورت نیاز” با مقامات ذیربط تعامل کند، اما قطعنامه جدید عبارت محتاطانه “در صورت نیاز” را به “بهطور خاص” تغییر داده و عبارت “مشورت نزدیک” را نیز به آن افزوده است. این یک نکته ظریف اما معنادار است؛ هرچند اصطلاح مقامات دیفکتو در متن نیامده و لحن اعضای شورای امنیت علیه طالبان تند باقی مانده است، اما در عمل، متن قطعنامه جدید فضای مانور و مجوز حقوقی بیشتری به یوناما داده تا به روابط و تعامل با طالبان بپردازد.
محور پنجم و پایانی مذاکرات در مورد اقتصاد بود. در سالهای گذشته تمرکز بیشتر روی کمکهای فوری بشردوستانه برای جلوگیری از قحطی و بحران انسانی بود، اما در قطعنامه جدید شورا گامی رو به جلو برداشته و رسماً وارد بخشهای کلانتر شده است. بهطور مثال، متن جدید صراحتاً از لزوم احیای سیستم بانکداری افغانستان و تسهیل دسترسی به داراییهای منجمدشده بانک مرکزی یاد میکند. البته واقعیت این است که سایه سنگین تحریمهای بینالمللی همچنان به عنوان بزرگترین مانع ساختاری در این مسیر باقی خواهد ماند.
واقعیتها و پیامهای پشتپرده
بررسی روند مذاکرات بر سر متن قطعنامه جدید ۲۸۲۲ و مقایسه آن با قطعنامههای پنج سال گذشته (از ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۶)، دو واقعیت مهم و تکاندهنده را آشکار میسازد.
یک، مأموریت یوناما بیش از آنکه بر اولویتها و نیازهای مبرم مردم افغانستان متمرکز باشد، به مکانزمی برای چانهزنی و حفظ موازنه قدرت میان کشورهای قدرتمند دنیا (بهویژه امریکا، چین و روسیه) تبدیل شده است. نمونه بارز این معاملهگریهای دیپلماتیک، حذف کامل بند مربوط به روند سیاسی است؛ بندی که تا پیشنویس سوم وجود داشت، اما با پیشنهاد چین و سکوت دیگر اعضا، در نسخه نهایی کاملاً کنار گذاشته شد.
به عبارت دیگر، این قطعنامهها از زاویه دید و منافع مردم افغانستان نوشته نمیشوند، بلکه در قدم نخست بازتابدهنده نگرانیها و خواستهای اعضای دائم شورای امنیت هستند. بنابرین، ما نمیتوانیم توقع داشته باشیم که یوناما انرژی خود را صرف حل مشکلات عینی جامعه مانند فقر، حق آموزش دختران و امثالهم کند. متأسفانه دیپلماسی بینالمللی چنین کارکردی را برای یوناما تعریف نکرد.
دو، نگاه دنیا به افغانستان، هنوز هم و بیش از هر چیز، از عینک “مبارزه با تروریزم” میگذرد. قویترین نقطه اجماع میان اعضای دائم و دورهای شورای امنیت همین موضوع است؛ چرا که همه آنها از حضور گروههای تروریستی در خاک افغانستان ابراز نگرانی کرده و از آن احساس تهدید میکنند. به همین دلیل بود که چند ماه قبل، شورای امنیت مأموریت تیم نظارتی کمیته تحریمهای ۱۹۸۸ را بدون کدام اختلافنظری تمدید کرد.
اما در این میان یک ظرافت جدید وجود دارد. با وجود اینکه کشورهای جهان به عملکرد، نیت و ارتباط طالبان با گروههای افراطی بیباور و بدبین هستند، اما چون تمرکز اصلیشان بر مهار آن دسته از گروههایی است که امنیت خود این کشورها را تهدید میکنند (مانند داعش)، برای مبارزه با این تهدیدها آشکارا از آمادگی برای تعامل با طالبان حرف میزنند.
در گذشته، روایت مبارزه با تروریزم بهطور کامل به نفع جریانهای طرفدار دموکراسی میچرخید. نحوه برخورد کشورهای قدرتمند دنیا با افغانستان در پنج سال گذشته چنانچه در مصاحبه اخیر نماینده خاص اتحادیه اروپا برای افغانستان با تلویزیون آمو نیز آمده، این چرخش را زیر سوال میبرد. او صریح از پیشرفت در مهار گروههایی چون داعش به اثر اقدامات طالبان سخن گفت.
وقتی در قطعنامه جدید سازمان ملل متحد از “مشورت نزدیک” با “مقامات ذیربط” (که فعلاً طالبان است) در امر مبارزه با تروریزم یاد میشود و اتحادیه اروپا نمایندگان طالبان را به اروپا دعوت میکند، زنگ خطری به صدا میآید. هدف از برجسته کردن این نکات، ارائه یک برداشت مطلق نیست، بلکه یک هشدار تحلیلی است. جامعه، نخبگان و جریانهای سیاسی افغانستان باید به جای دلخوش کردن به نگاههای خوشباورانه و روتین پنج سال گذشته، این موارد ملموس در رفتار جامعه جهانی را به عنوان یک مسئله مهم روی میز بگذارند و استراتژیهای خود را بر اساس واقعیتهای عریان امروز بسنجند.
جمع بندی
پس از سه ماه چانهزنی بر سر مأموریت یوناما، لیست وظایف این دفتر هنوز طولانی و متناقض است و از مستندسازی وضعیت حقوق بشر گرفته تا حمایت از تلاشها برای دسترسی به دارایهای منجمدشده بانک مرکزی را در بردارد. اینکه در سال پیشرو، کدام بخش از این مأموریت در اولویت اجرا قرار میگیرد، تا حد زیادی به شخصیت، تخصص و رویکرد نماینده جدید سرمنشی سازمان ملل (SRSG) بستگی دارد که انتظار میرود با ثبات پیشآمده با صدور قطعنامه جدید، “بهزودی” منصوب شود.
شاید بزرگترین دستاورد این قطعنامه، همین جلوگیری از انزوای کامل افغانستان باشد. اینکه سازمان ملل توانسته دفاتر خود را در ولایات فعال نگه دارد، مانع از فراموشی کامل کشور در دنیای پر از بحران امروز میشود. این حضور بهتنهایی کافی نیست، اما مردم و نخبگان کشور میتوانند از این فضا استفاده کرده و یوناما را به عنوان بستر و ابزاری برای تحرکات بعدی خود قرار دهند. در آخر، آینده این جغرافیا را قطعنامههای نیویورک نه، بلکه کار دلسوزانه و مشترک خود مردم و جریانهای داخلی رقم خواهد زد.
عارف دوستیار، مشاور ارشد امور افغانستان در انستیتوت مطالعات بین المللی صلح کراک، دانشگاه نوتردام است.
مسئولیت محتوای مقالههایی که در بخش دیدگاه وبسایت آمو منتشر میشوند به دوش نویسندگان آن است.
